继2004年发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之后，近日国务院再次出台《关于加强土地调控有关问题的通知》。《通知》从耕地保护、提高税费、新增建设用地土地有偿使用费专款专用等八个方面对土地流转加以严格制约。

　　该《通知》显示出与以往政策侧重于对土地供给进行数量压缩的不同思路，在具体的措施中，重视降低对违法粗放式征地造成的城市化高昂成本，以及对于公共财政的尊重。通知》首次明确，被征地农民的社会保障费用不足部分，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让总价款必须首先足额支付安置补助费、拆迁补偿费等，其余资金还应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；在税金管理方面，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行"收支两条线"管理。

　　这两条准确点出了目前土地流转过程中的巨大利益黑洞：前者凸显出以往由于农民对于土地流转缺乏议价权，屡屡成为被牺牲的对象，部分失地农民"种田无地、就业无岗、低保无份"，直接抬高中国城市化的成本；后者则显示出土地收益没有纳入公共财政系统，中国地方政府的土地财政基本上是在预算外的暗流中涌动、没有受到任何监控，其中所滋生的种种腐败弊端难以言表。

　　以往政府也对土地进行严格控制，却屡控而难以奏效，根源在于没有触动土地的利益生成机制，使得暴利驱动下违法违规用地现象愈演愈烈。

　　如中央政府决议提高土地使用价格，但这一高价很快就能以压低农民土地收益的方式进行转嫁，与征地者丝毫无损。《土地管理法》第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，专项用于耕地开发，但这样的条款在实际操作过程中形同虚设，更不用提落实农民的社会保障经费了。并且，有关部门虽然动用了遥感卫星监测等高科技手段，逼迫一些地方政府在违法用地的事实面前低头，但由于监管者与被监管者处于信息上的不对称地位，造成每一轮的调控都如单猫捉众耗子，越捉越多。国土资源部去年对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积占近50%，个别地方甚至高达90%，就是典型的例子。

　　只要土地的利益生成机制不变，那么某些人对于土地的贪婪也就不会改变。面对行政监察的高压，对于土地的贪婪会以扭曲的形式表现出来，比如将大块土地化整为零、比如此次通知明令禁止的"以租代征"---征地市场成长出无数"变色龙"，他们随监管环境的变化随时调整自己的手段，这不仅使得监管成本居高不下，也使中国地方经济无法进入良性循环轨道。可以想像，只要利益大到足以唤醒这些"变色龙"的胃口，他们就有耐心把这套游戏持之以恒地玩下去。

　　如果征地收益物归原主，进入农民与公共财政系统，不再分流进入小集体与个人的腰包，"变色龙"自然再也不会有"变色"的兴趣。

　　此次《通知》对于被征地农民的社会保障资金与国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算的规定，就是扼制住了"变色龙"咽喉的釜底抽薪之术。但这两条要彻底见效还得有前提：一是地方公共财政必须实行硬约束，公开透明，不给"变色龙"们以可趁之机；二是进一步从法律上保障农民对土地使用权市场化的收益权，让农民成为自我保护的市场主体与利益主体。这样既可解决监管者信息失衡难题，也可使农民从土地收益中获取城市化的基本生存资金。如此形成良性的市场与法治生态，"变色龙"自然失去了藏身之所。